财讯：完整存款保险制度 强化早期纠正和风险处置功能

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另一方面，强调目前我国金融机构的风险处置在立法方面呈现明显的碎片化特征，尚未形成完善的处置规则，缺乏确定的风险处置职责分工，没有制定较为有效的风险处置触发标准。 而目前国内现有问题单位的处置实践经验主要是当地搞人类金融机构，处置方法普遍采用“问题一议”的案例处置方法，市场化、专业化程度较低。

数百亿存款保险基金用于救助真正濒临破产的银行，也是杯水车薪时，加强存款保险基金管理机构的早期矫正和风险处置功能，在“早期识别和及时干预”的框架下尽快识别问题金融机构及其风险点，尽快采取干预措施和流程。

要赋予存款保险机构更充分、更直接的新闻获取权、现场核实权和推荐处罚权，让存款保险机构全面、持续地获得保险机构安全稳健经营的内部控制和监管新闻，及时识别问题和风险，采取风险控制和矫正措施。

证券时报两会报道组

今年两会期间，监管部门的高层经常“吹”高风险金融机构的处分。 正如银保监会主席郭树清最近所说，金融机构不能生不如死，需要正常淘汰。 他表示，目前，银保监会正在研究高风险金融机构退出市场的问题，只要符合标准，高风险金融机构就可以退出市场。

从高层表现来看，高风险金融机构退出不仅是银保监会研究的重要问题，央行也备受关注。 金融机构不同于普通公司，其提供的金融产品服务具有特殊性、多种多样、公共性等特点，仅靠一个金融监管部门的个人力量很难推动利益相关者面广、灵敏度高、风险高的金融机构处置。 金融监管之间合力明确界定各自职责、操作性强、制定规章确定透明高风险金融机构处置的制度法规，是推进金融机构正常“新陈代谢”的当务之急。

在制度先行方面，中国在年实施《存款保险条例》，存款保险制度平稳实施3年来，在保护存款人权益、维护金融市场和公众对中国银行体系的信心等方面发挥了一定的作用，但存款保险的风险处置功能仍得以充分发挥 《条例》作为我国中银领域金融机构风险处置的重要法规，在处置触发机制、处置权力、处置方法、处置工具、基金的采用和后备融资等方面还有待进一步完善。 为此，今年两会期间，许多央行系统的代表委员们提出了应尽快修改《条例》的首要原因。 从更长远的角度看，我国高风险金融机构特别是银领域金融机构处置的制度框架的完善，需要提高立法水平和法律效力，《条例》需要在完整的基础上进一步制定《存款保险法》，金融机构破产法》的制定也迫切提上议程。

就问题机构的处置进行一致讨论

市场化程度低

当然，高风险金融机构的处置必须继承市场化、法治化的大致内容。 特别是在法治化方面，中国处置高风险金融机构相关法律法规体系方面，不少央行体系代表委员认为，随着年5月《存款保险条例》正式实施，我国银行领域金融机构市场化退出的法律框架已经基本形成，“ 从整体上看，我国中银领域金融机构市场化退出的法律框架主要由《条例》和《公司破产法》组成。

但是，虽然高风险金融机构，特别是银行领域的金融机构处置的法律框架已经基本形成，但在实践中还存在很多不完善之处。 人大代表、央行广州分行行长白鹤祥表示，另一方面，法律层面缺乏明确确定的有序处理机制配置，目前我国金融机构风险处理在立法方面表现出明显的碎片化特征，还没有形成完善的处理规则，缺乏确定的风险处理职责分工， 而目前国内现有问题单位的处置实践经验主要是当地搞人类金融机构，处置方法普遍采用“问题一议”的案例处置方法，市场化、专业化程度较低。

“政府主导的处置模式一般着眼于稳定和保护地方相关公司和机构，积极暴露问题的意愿不强，不愿意适时积极采取风险处置措施。 监管部门担心金融机构的破产会被视为监管失职，因此有可能在风险出现后也愿意推迟处置时间。 最终处置过程拖长，问题机构无法立即退出市场。 例如，海南的快速发展银行自1998年行政关闭以来一直处于清算状态。 ”。 白鹤祥说。

全国人大代表、央行武汉分行行长王玉玲也表示，在地方银行领域金融机构的风险处置实践中，地方政府一般带领监管部门以“一案一议”的方式与问题机构管理层、股东、债权人和投资者进行协商，谈判达成最终处置方案。 的历史条件下，该方法有助于迅速稳定局势，维护金融体系的信用。 但该方法弊端明显，不利于及时控制恐慌和风险感染，没有法定的损失分配机制，效率低下，缺乏公平等。 湖北省内某城市信用社撤销18年的，好处方过多，报销延迟。

因此，基于现有银领域金融机构市场化退出的法律框架，逐步摆脱“问题一议”的案例谈判模式，形成清晰完备的处置规则和标准，提高处置市场化、专业化程度显得尤为重要。 尽快完善《条例》已成为众多央行系统代表委员们的一致建议。

存款保险机构需要越来越多的权利

加强早期修正功能

《条例》实施三年来，政府没有公布存款保险基金的规模，但央行内部人士向证券时报记者表示，目前基金规模已达数百亿元，迄今为止尚未用于救助问题机构。 “几百亿存款保险基金如果真的是用来拯救濒临破产的银行的话，那就是杯子里的车资，所以活用存款保险基金是万不得已的最后手段，必须处置高风险金融机构，走上破产之路。 ”

全国人大代表、央行金融稳定局局长王景武也向证券时报记者表示，在实际处置过程中，基本上要具体问题具体拆解，因地制宜，比较不同高风险机构的优势，灵活采取多样化的玩法。 除了市场退出之外，还有合并重组、在线修复等。 从我国的现状来看，在线修复、合并重组的方法更有利于稳定。

既然在处置高风险金融机构的过程中，使用存款保险基金应该是最后的“大手大脚”，那么修改条例、甚至制定存款保险法的首要目的何在？ 许多央行系统代表委员加强存款保险基金管理机构的早期矫正和风险处置功能，在“早期识别和及时干预”框架下尽早识别问题金融机构及其风险点，尽快制定和启动干预措施和流程，以降低金融机构最终破产的可能性和风险处置价格

值得观察的是，早期矫正和加强风险处置功能，离不开赋予存款保险基金管理机构权力、确定风险处置启动标准、对风险处置过程中各责任主体职责的明确分工。

具体来说，在赋权方面，目前存款保险基金由中央银行金融稳定局管理，许多人下一步将专门成立独立的基金管理小组，实现存款保险机构的实体化，并据此赋予存款保险机构相应的早期矫正和风险处置的权利

全国政协委员、央行上海分行行长金鹏辉表示，下一步将赋予存款保险机构更充分、更直接的新闻获取权、现场审计权和推荐处罚权，让存款保险机构全面、持续地获得保险机构安全稳健经营的内部控制和监管新闻，及时化解问题和风险

王玉玲还建议设立独立的存款保险基金管理机构，确定实施专项处置等职责，赋予必要的人事管理权、经费录用权、从业人员决策和执行权。

此外，要加强早期矫正功能，除了赋予存款保险机构越来越多的新闻获取权和现场审计权外，还必须进一步丰富早期矫正措施。 目前，《条例》只提出可以实施四个方面的早期矫正措施，包括问题保险机构及时采取补充资本，控制资产增长，控制重大交易授信，降低杠杆率等。

王景武未来将研究“限制分红和激励、限制股权投资和回购资本工具、限制资本性支出、停止高风险资产业务、增设新机构和启动新业务”等措施，向问题保险机构股东“吃完股东权益”分配分红

决定风险处置

启动标准和处置流程

确定风险处置的启动标准是存款保险机构确定启动问题保险机构处置流程的触发指标，这与高风险金融机构的标准定义有关。 据《证券时报》记者介绍，2009年12月，央行正式启动央行金融机构评级业务，评级指标体系要点关注资本管理、资产质量、流动性、相关性、跨境业务和稳健性等宏观审慎管理要求，评级结果是决定存款保险风险差别费率的重要依据。 年一季度，央行完成了第一批央行金融机构对4000多家金融机构的评级。 其中，评分结果为8级至10级的高风险金融机构达到420家。

那么，央行金融机构的评级标准会成为存款保险机构风险处置的启动标准吗？ 上述央行内幕认为，央行金融机构评级方法越来越多的是基于现场以外审计的定量拆解，其首要依据是金融机构提供的财务报告，不容易完全掌握金融机构的实际情况。 这就是为什么应该赋予存款保险机构足够的新闻获取权和审计权。 通过对“定性+定量”的充分理解，可以更准确地评价金融机构是否风险高。

王景武也认为，高风险金融机构的识别需要定量和定性分解的综合判断。 定量分解从资本状况、资产质量、预期亏损弥补能力、盈利能力、运营效率和经营规模等方面客观判断金融机构的经营水平和风险状况。 定性分析从公司治理、内部控制、资产管理、资本及其管理、流动性风险、市场风险、盈利能力、新闻系统和地方金融生态等维度进行评价。 另外，还必须充分参考现场以外的监管、压力测试、现场审计中发现的“活着的状况”，综合分析研究判断。

一旦问题机构触发了存款保险机构风险处置的临界点，存款保险机构的处置流程也需要进一步确定。 结合众多代表委员们的建议，要比较高风险金融机构的处置流程，必须首先要求在期限内实施自我救济，也就是上述的早期补救措施。 限期自助未能成功的，应当立即启动交接程序，由存款保险机构交接处置，采取多种措施对问题银行实施专业化、市场化处置。 采取风险处置措施后，问题单位仍无救济可能的，进入司法破产清算，存款保险机构担任破产管理人，履行依法偿还存款义务后，作为债权人参与银行破产手续，分配银行破产财产，优先受益于个人债权偿还部分，作为存款保险基金的

其中，关于存款保险机构担任高风险金融机构交接组织后可以采取哪些处置措施，金鹏辉表示，《条例》将与《商业银行法》等现行法律对接，确定存款保险机构的交接责任，与资产进行债务交接，并 提出了完善设立资产管理实体处置不良资产、设立过桥机构、接纳、限制股东等风险处置手段。

《金融机构破产法》

制定应该提高议题

“从整体观点来看，完全存款保险制度可以‘走两步’。 ”。 金鹏辉表示，近期，重点是在现有法律框架下，确定完全存款保险制度实施细则，将存款保险机构确定为风险处置主体，明确划分各部门职责边界，理顺金融机构风险处置机制。 长期以来，根据《条例》研究制定《存款保险法》，将实践说明行之有效的制度上升到法律层面，确定存款保险制度在防范系统性金融风险和公共救助机制中的功能定位，逐步发挥市场化风险监测和风险处置功能。

值得注意的是，除了完善《条例》，研究制定《存款保险法》外，《金融机构破产法》也许也应尽快提上议程。 白鹤祥在与其他许多人大代表今年共同提出的议案中，建议尽快制定《金融机构破产法》。

白鹤祥认为，允许金融机构有序破产退出是市场经济的必然要求。 新修订的《公司破产法》确定了金融机构破产问题，但破产边界标准、破产管理人及破产还债顺序等具体问题均未确定为细分，缺乏可行性、可操作性和系统性。

白鹤祥表示，制定《金融机构破产法》的条件已经成熟。 另一方面，市场基础和舆论氛围已经形成，社会公众对金融机构破产问题有了新的认识，金融监管水平也就健全金融机构破产法律制度达成了共识。 另一方面，制定《金融机构破产法》的法规基础已经具备。 我国的存款保险法律体系已经建立，与金融机构破产相比已经积累了一定的法规基础，重要的规范性文件也涉及金融机构破产问题。

并有国际成熟金融机构破产立法经验，如俄罗斯制定专门比较金融机构破产的法律规则，并以其为辅采用相应普通破产法规范的美国、加拿大为代表，常规破产法不适用于金融机构破产，在联邦存款保险法及其修订案中， 充分考虑银行等金融机构的特殊性以及金融机构破产规则的差异，引导监管部门收押对破产银行的全部权力，排除法院的干预。

“舆论不能对《金融机构破产法》虎色变，法律制度应该先行，展现先进性。 ”。 白鹤祥对证券时报记者说。

另外，在立法模式上，白鹤祥也提出了比较可行的建议。 国务院首先制定了《金融机构破产条例》，总结了探索经验，认为可以加快全国人大《金融机构破产法》的制定，应该是立法价格小、最理想的路径选择。 在金融机构破产程序中，有关专业性、技术性的若干事项由监督部门决定，有关破产金融机构财产或者财产性权利的确认、变更和终止的若干事项由法院决定。 这种模式迅速、灵活、权威，有助于遵守司法程序的规定，提高金融机构破产处置的效率。